專訪中國人民大學教授陶然：

　　戶籍制度改革被放到了一個更重要的位置。本月初召開的中央經濟工作會議明確提出，要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，放寬中小城市和城鎮戶籍限制。

　　到2007年，官方公布的城市化率增加到45%，但目前具有城市戶口的人口只占全國人口的33%左右，這之間多出的人口規模高達1.57億，即體現了現有戶籍制度下的“半城市化”狀態。戶籍制度改革已經呼吁多年，各地方政府也不乏探索，但卻依然看不到根本性突破的跡象。問題還在于一個最原始的提問：怎樣推動戶籍制度改革？

　　CBN記者日前專訪了中國人民大學經濟學院教授、北大－林肯研究院城市發展與土地政策研究中心研究員陶然，在戶籍改革領域，陶然進行了大量的調查研究。

　　現有戶籍改革的局限

　　CBN：國家早在1997年開始就在近400個小城鎮進行戶籍改革試點，到2000年，中央和國務院出臺《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，絕大多數小城鎮的戶籍基本上對本地區內部的農民開放了。小城鎮已有的戶籍改革的效果怎樣？

　　陶然：有意思的是，這一系列小城鎮的戶籍改革，并沒有帶來大量農民遷入小城鎮的情況。

　　尤其是在發達地區的中小城鎮，戶籍制度改革往往針對的是本地區內、最多是本省內的農村居民。而本地農民一旦想獲得小城鎮戶籍，還往往要放棄農村土地和計劃生育政策給予農民的二胎指標，所以這些地區的農民基本沒有什么積極性去爭取城鎮戶口。

　　在欠發達地區，中小城鎮不僅缺乏穩定的就業和發展機會，而且其本身能夠為居民提供的公共服務也非常有限，大部分農村人口寧愿外出去發達地區打工，也不愿意在本地小城鎮落戶。

　　CBN：大、中城市的戶籍改革顯得更難，基本上全國都沒有實質性突破。幾乎唯一例外的河南省鄭州市的戶籍改革，后來也被迫叫停了，在你看來癥結在什么地方？

　　陶然：鄭州的戶籍改革給了我們深刻的指導意義。2001年，鄭州實行新的戶籍制度，并在2003年“全面放開”，不僅投資置業、買房、直系親屬投靠等條件可以入戶，就連投親靠友都可以入戶。

　　但這樣做的結果是，2001年11月至2005年4月間鄭州市轉戶的38萬多人中，18歲以下的青少年及學齡前兒童就達10萬多人。這樣，原本并不寬裕的城市公共資源“僧多粥少”的尷尬處境非常突出，特別是教育領域表現最為明顯。迅猛增加的學生生源讓鄭州市的中小學班級爆滿，有的班學生數目高達90多人；一些學校操場站不下全體學生，只好實行每周一、三、五和二、四各班輪流做操制度。由于本地財政資源不足，鄭州市政府最后只好叫停戶籍制度改革。

　　鄭州的例子再清楚不過地表明，戶籍制度改革不僅需要中央政府介入，并在全國不同城市同時推動，以防止單個或少數城市行動而導致的人口劇增帶來的公共資源困境，也需要地方政府有配套的財政資源來為流動人口提供相應的公共服務，無論這種資源是來自于中央轉移支付，還是地方政府自有或新增的財力。

　　兩個思想誤區

　　CBN：對戶籍改革的認識，我們接觸到過兩種完全不同的極端式看法，有人認為很簡單，戶籍制度只是一個人口登記和管理制度，所以只需要把戶籍和相關的城市福利脫鉤，然后進行一些技術層面的改革來完善人口大規模流動情況下的登記和管理就可以了；也有人認為戶籍改革很難，涉及通盤利益，因為戶籍與包括社會保險、社會救助、子女就學和住房等很多制度緊密關聯，這導致很難脫鉤，通盤改革難度過大。整體上，你怎么看這種認識。

　　陶然：這兩個極端性的方向，是對戶籍改革普遍的誤解，這種誤解在學術界和政府部門都存在。

　　目前中國就業領域已經非常市場化，尤其是非國有企業已經成為城市就業機會主要創造者的情況下，就業已經逐漸開始與城市戶口脫鉤，這種脫鉤實際上意味著戶籍與就業相關的社會保險，即所謂的“五險一金”(養老、醫療、失業、工傷、生育保險以及住房公積金)已經開始脫鉤，這些保險是由雇主企業和雇員個人單獨或共同繳納的。

　　從這個意義上講，目前一個地方的城市戶口只意味著那些由市政當局所提供、與城市戶口相關、具有排他性的那幾項公共服務，主要包括以下三個維度：一是以城市最低生活保障為主的社會救助服務；二是以經濟適用房和廉租房實物，或租金補貼為主的政府補貼性住房安排，三是在城市公立學校平等就學的機會。

　　如果我們認同上述三項服務是市政當局應該為本地城市居民提供的必要公共服務，那么戶籍制度的改革就既不像一些城市和省份最近所做的那么簡單——通過發幾個文件就宣稱本城市已經進行了戶籍制度改革，農業戶口和非農業戶口已經被“取消了”，改成了“城市常住居民”和“農村常住居民”；但也顯然不像很多政府官員和學者所認為的那么復雜，以至于市政當局要給外來打工人口提供包括各種社會保險在內的福利。

　　改革的應有方案

　　CBN：按你的理解，戶籍改革的核心關鍵在于最低生活保障、經濟或廉租住房、子女平等就學權這三個維度。從這種角度出發，應該怎樣推動戶籍改革？

　　陶然：戶籍改革的關鍵，就是尋找一個有效的融資機制，來漸進地把這三個維度的城市公共服務提供給那些已經進入城市、并以城市為主要收入來源和生活地的農村流動人口。

　　這首先就需要設置農村流動人口的“城市戶口準入標準”，為達到該準入標準的遷移人口建立一個福利包(或者叫城市戶口)，從而促進鄉村流動人口的完全城市化。為達到上述目標， 我認為需要設立以下三個思路：

　　第一，需要降低目前的流動人口向城市進行永久遷移、或者說申請城市戶口的“準入標準”。比如，只要在該城市就業2~3年，申請時累計6~12個月，平均收入在一定標準(如1500~2000元，特大城市可以有所提高)以上，就能申請該城市戶口；

　　第二，在城市中為流動人口建立最基本的社會保障體制(如城市最低生活保障)、子女就學和住房安排機制，構成一個“城市戶籍福利包”；

　　第三，達到上述“城市戶口準入標準”的鄉村遷移人口，在自愿的基礎上(無償)放棄其在農村的農地(包括農地使用權證)，則可以獲得城市戶口和申請享受上述福利包的資格。在城市打工的農民也可以選擇不放棄農村土地，同時繼續在城市打工，但就不自動享受城市戶口對應的這三種福利；農民工也可以選擇出售土地產權證，但不遷移到城市，同樣不能獲得享受上述福利包的資格。

　　當然，上述城市戶口和農村土地之間的選擇不應該包括宅基地。實際上，那些選擇向城市進行永久遷移的人口，應該可以保留，也可以出賣自己在農村的宅基地。

　　CBN：在三個思路中，還是設立了落到城市戶口的標準，但看起來這個標準并不難達到。

　　陶然：是的，對遷移人口獲得城市戶口設定了一些水平不太高的“城市戶口準入標準”，即自愿放棄農地，而且在本城市居住達到一定的時間、月收入超過一定的水平。必須指出的是，這些標準遠遠低于現有的絕大部分地區的標準，即需要購商品房乃至投資入戶，所以這顯然對既有的戶籍制度是一個突破。

　　但在戶籍改革中，設定一定的城市戶口準入標準是非常必要的，因為這可以防止短期內大量人口為享受福利包而涌入城市，這將有助于城市化過程的有序推進，鼓勵遷移人口努力工作和創業，以達到上述準入標準。

　　特別需要指出，由于上述“戶籍準入標準”只針對那些希望獲得本地城市戶口并享受相應福利的外來遷移人口，所以它不會對勞動力的外出打工(非永久流動)有任何負面的影響。更重要的是，由于該準入標準并不隨經濟發展和收入水平提高而同步增加，所以相對于勞動力所獲得的收入而言，它實際上是逐漸降低的，這就實現了戶籍制度的漸進式突破。

　　而隨著越來越多的農村遷移人口實現了向城市的永久遷移，他們放棄的農地可以交給農村新增人口，留在農村的勞動力就可以逐漸擴大農業生產規模，并提高收入。當最終留守農村的那部分人的收入也達到城市“城市戶口準入標準”所要求收入的時候，戶籍制度的改革就徹底完成了。

　　教育和住房問題

　　CBN：你開列的低保、住房、子女就學三個維度，在鄭州戶籍改革中，子女就學是起很關鍵作用的一個因素。這意味著需要加大對城市中小學階段的教育投入。這應該怎樣統籌解決？

　　陶然：子女平等入學權利是城市福利包的重要內容，我認為至少應該保證9年制義務教育階段的城市公立學校服務。

　　本世紀初我國對農村義務教育進行了大規模校舍投資，但近年來，由于計劃生育政策以及外出務工，當前一些農村地區，特別是中部地區的農村中小學已經無法招滿學生，這導致校舍尤其是村辦小學校舍開始出現嚴重浪費。因此，進一步的教育改革需要考慮更高效地使用教育資源，特別是在戶籍制度改革的同時，增加向質量更高的城市公立教育的投入，并專項用于外來打工者子女的就學。

　　這樣，申請到城市戶口的外來遷移人口子女，其就學資金由城市本地政府提供。但這并不意味著那些不愿申請城市戶口的其他外來遷移人口，其子女不能在城市公立學校就學。

　　CBN：住房是另一個核心問題。目前各個城市的住房保障，都是只面對具有本地戶口的城市居民。放開戶籍的話，怎樣滿足？

　　陶然：要實現戶籍制度改革的突破，可以考慮戶籍制度、農地制度、征地制度和財稅體制的聯動。比如要求申請城市戶籍者放棄農地，開征以城市存量房地產為稅基的財產稅，以及在農地轉化為非農地過程中允許農民與用地者直接談判，但政府征收土地增值稅等等，就不僅可以擺脫目前糟糕的土地財政情況，為城市基礎設施建設提供財源，也可以改變城市化過程中失地農民利益受損的局面，甚至可以為戶籍制度改革提供一些財政資源。

　　特別有意思的是，通過一些有效的改革措施，還可以大大節省成本。我們近年來在廣東的廣州、深圳和東莞等地進行的調查表明，由于廣東實行了集體建設用地可以直接進入城市土地市場的地方政策，本地工業發展很快，外來流動人口居住需求很大，地方政府在管理所謂“城郊村”、“城中村”、“小產權房”等方面相對寬松，這就使得城郊的農民和村集體有很強的積極性提供大量租金便宜、設施也基本完備的廉價租房供外來人口居住，而本地農民和村集體也因此獲得很大的土地收益。在這些地區，由于政府在土地政策上的松綁，市場自己，而不是政府，就在很大程度上解決了流動人口的居住問題。實際上，所謂“城中村”、“城郊村”的改造，不能夠總是通過拆遷把原來居住的農民和外來租住的流動人口趕出去，完全可以在城市規劃到位的情況下允許村集體和農民自主開發，政府可以通過房屋、土地稅收進行調節，而且這些稅收可以部分用于“城中村”和“城郊村”基礎設施改善，這就不僅解決了“城中村”和“城郊村”的基礎設施改造問題，也兼顧了失地農民的利益，還解決了戶籍制度改革中外來流動人口的住房問題。

　　CBN：在你的改革設計中，除了戶籍政策之外，實際上綜合了土地政策、財政政策等多個方向，這是否會加大改革的難度？

　　陶然：必須承認，上述任何一項改革都并非易事，但考慮到戶籍制度改革關系到上億的城市流動人口和他們幾億的家庭成員的生活和未來，任何困難都不應該成為維持現狀的理由。

　　我們提出的系統性改革方案，其目的也就是通過戶籍、土地、財稅體制的統籌考慮。在充分利用既有制度合理成分的基礎上，實施一種環環相扣的整體性改革。這將能夠有效降低只進行單項改革時所必然面臨的巨大利益調整和改革阻力，從而使得每個單項改革都變得更加容易，最后就實現戶籍制度改革漸進但切實的突破。

　　對此，我們設計了一套非常詳細的改革政策和漸進式方案，也正在努力和各級政府進行進一步的探討和政策改革的推介。

　　原文鏈接：人民大學教授：推動戶籍制度改革的三前提

　　（編輯 慧茹）