3月10日，備受各方關(guān)注的新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革方案提交全國人大審議。這是改革開放以來的第七次重大行政體制改革，其根本目的誠如黨的十八大提出的，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。本次改革方案呈現(xiàn)出諸多亮點，比如，首次在“政府—市場—社會”這樣一個宏觀國家公共治理層面來考慮政府的職能轉(zhuǎn)變；首次對行政體制的基礎(chǔ)性制度建設(shè)提出明確任務(wù)；理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，簡政放權(quán)，釋放活力等。這種整體設(shè)計的思路符合國際公共管理改革的大趨勢，也符合中國改革發(fā)展的時代要求。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾教授、中國人民大學(xué)校長陳雨露教授接受《人民日報》專訪，就本次國務(wù)院機構(gòu)改革亮點進行權(quán)威解讀。
■亮點一
系統(tǒng)設(shè)計有序推進
機構(gòu)改革不僅考慮了政府—市場—社會的相對職能定位，也涉及到了政府體系內(nèi)部職能、機構(gòu)和運行方式。
“對此次改革方案社會各個方面的關(guān)注點主要在國務(wù)院機構(gòu)的調(diào)整與整合方面，也就是大部門制的改革。 ”清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾指出，國務(wù)院機構(gòu)是中國行政體制運行的中樞，其改革的內(nèi)涵要遠(yuǎn)遠(yuǎn)比大部門制更豐富、更深刻。
總體來說，這次提出的改革方案首次在政府—市場—社會這樣一個更加宏觀的國家公共治理層面來考慮政府的職能轉(zhuǎn)變，把政府的行政職能，市場配置資源的基礎(chǔ)作用，以及人民群眾參與社會事務(wù)管理的能力作為一個整體來考慮，而不僅僅是圍繞著政府自身來談?wù)母?，這種整體設(shè)計的思路符合國際公共管理改革的大趨勢，也符合中國改革發(fā)展的時代要求。
同時，這次改革方案的綜合性和層次感也特別分明，不僅考慮了政府—市場—社會的相對職能定位，也涉及到了政府體系內(nèi)部職能、機構(gòu)和運行方式；不僅涉及到中央政府各個部門之間的權(quán)責(zé)界限與分工，也涉及到中央政府與地方政府之間的權(quán)責(zé)界限與分工。這樣就可以把國務(wù)院機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變放在整個政府的大系統(tǒng)內(nèi)考慮，政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵更加豐富，其對應(yīng)的改革措施也更加具體。方案首次對行政體制的基礎(chǔ)性制度建設(shè)也提出了明確的建設(shè)任務(wù)，是一個重要的突破，對現(xiàn)代國家制度建設(shè)具有重要意義。
在推進的具體步驟和措施方面，本次改革也與當(dāng)前國際國內(nèi)形勢和中國國情緊密結(jié)合。改革方案雖有比較系統(tǒng)全面的設(shè)計，但在充分考慮了當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力較大、維護社會穩(wěn)定任務(wù)繁重的實際情況下，方案提出應(yīng)保持國務(wù)院機構(gòu)總體相對穩(wěn)定。在具體機構(gòu)調(diào)整的實施方面，與1998年和2008年中央政府機構(gòu)的大幅度改革相比顯得更加穩(wěn)健。這次調(diào)整所涉及的中央部門和調(diào)整的方向都是社會各界有高度共識的，而對于改革具體方向和措施有不同看法的則先積累共識，再適時加以推進。 “這種實事求是的態(tài)度也反映出國務(wù)院機構(gòu)改革是一個不斷摸索，且與中國經(jīng)濟社會發(fā)展實際動態(tài)適應(yīng)的過程。 ”
■亮點二
簡政放權(quán)釋放活力
明確提出 “四個減少”：減少投資項目審批、減少生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項、減少資質(zhì)資格許可、減少行政事業(yè)性收費。
“本次改革的另外一個突出亮點是理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，簡政放權(quán)，釋放活力。 ”薛瀾表示，深入推進政企分開、政事分開、政社分開，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，向市場、社會放權(quán)，最大限度地激發(fā)市場和社會的活力；同時改善和加強宏觀管理，嚴(yán)格事后監(jiān)管，做到不該管的不管不干預(yù)，該管的切實管住管好，以此從根本上克服政府職能越位和缺位的問題。
雖然改革開放后歷次行政體制改革在轉(zhuǎn)變政府職能方面取得了顯著成效，但目前政府權(quán)責(zé)界限仍然不夠清晰，管了大量不該管的事情，抑制了社會主義市場經(jīng)濟的活力和創(chuàng)造力。
這次改革明確提出了一系列具體措施，包括“四個減少”——減少投資項目審批、減少生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項、減少資質(zhì)資格許可、減少行政事業(yè)性收費，以及改革工商登記制度等舉措，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。改革也明確提出要彌補政府職能缺位，加強政府對市場主體和市場活動的監(jiān)督管理，把加強政府規(guī)制等事后監(jiān)管手段放到一個極其重要的地位來考慮。
這次改革方案提出了一系列具體措施，包括逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，引入競爭機制，探索一業(yè)多會，以改變行業(yè)協(xié)會商會行政化傾向，增強其自主性和活力。重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織；成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。成立政治法律類、宗教類等社會組織以及境外非政府組織在華代表機構(gòu)，在申請登記前，仍需要經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意。堅持一手抓積極引導(dǎo)發(fā)展、一手抓嚴(yán)格依法管理，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制，推動社會組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，促進社會組織健康有序發(fā)展。“相信這些改革措施必將對凝聚社會各方力量，繁榮發(fā)展社會組織，推進社會管理和社會創(chuàng)新起到巨大的推動作用。 ”
■亮點三
職能整合科學(xué)配置
最大限度地整合分散在國務(wù)院不同部門的相同或相似的職責(zé)。
改革開放以來，國務(wù)院歷次行政體制改革都圍繞著兩個主題展開，一是政府職能轉(zhuǎn)變，二是優(yōu)化政府自身的運行與管理。薛瀾認(rèn)為，這兩個主題密切相關(guān)，一方面，政府自身運行、管理的結(jié)構(gòu)、機制設(shè)計不能脫離政府的職能定位來獨自推進；另一方面，政府職能的轉(zhuǎn)變也需要進行相應(yīng)的機構(gòu)調(diào)整和運行方式變革來實現(xiàn)，“此次改革方案十分強調(diào)政府制度機制和管理方式的完善與創(chuàng)新，就進一步理順國務(wù)院各部門的職責(zé)關(guān)系也提出了‘三個整合’的新重點。 ”
首先，是要最大限度地整合分散在國務(wù)院不同部門的相同或相似的職責(zé)；其次是整合業(yè)務(wù)相同或相近的機構(gòu)；第三是整合分散在不同部門管理的資源。這些改革原則避免了“為改革而改革”的誤區(qū)，體現(xiàn)了從事務(wù)和資源角度，遵循行政科學(xué)規(guī)律，對機構(gòu)設(shè)置邏輯更深層次的把握，既有利于解決國務(wù)院部門間職責(zé)交叉、資源分散的問題，又有利于保持國務(wù)院機構(gòu)的總體相對穩(wěn)定。這次把國家計生委與衛(wèi)生部的職能合并成立國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，把鐵路交通管理的職能并入交通運輸部，組建成立國家食品藥品監(jiān)督管理總局，組建國家新聞出版廣播電影電視總局等，都是這些原則的體現(xiàn)。
在對政府職能體系進行橫向調(diào)整的同時，此次改革方案在中央與地方行政管理縱向的職權(quán)分配方面也提出了改革思路。包括下放投資審批事項、下放生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項，大幅減少中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付項目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。這些改革措施有利于地方因地制宜主動開展工作，能更好地發(fā)揮地方政府貼近基層的優(yōu)勢，增強政府對公眾需求的回應(yīng)性，另一方面，能更好地發(fā)揮地方政府就近管理的優(yōu)勢，極大地提高行政效率和管理效能。同時，這一改革也將有助于解決中央和地方事權(quán)和財權(quán)不一致的現(xiàn)象，提高公共財政經(jīng)費的使用效率。
■亮點四
夯實基礎(chǔ)依法行政
最根本目標(biāo)是建立一個完善的現(xiàn)代國家運行體制。
“本次改革的另外一個亮點是提出了加強基礎(chǔ)性制度建設(shè)的思路，必將對未來行政體制改革產(chǎn)生重要的影響。”薛瀾表示，行政體制改革的最根本目標(biāo)就是為中國特色社會主義建立一個完善的現(xiàn)代國家運行體制。任何國家要想發(fā)展，其基本運行體制應(yīng)該是比較穩(wěn)定的，不能來回折騰，而這樣穩(wěn)定的運行體制必須是建立在法治基礎(chǔ)之上。經(jīng)過30多年的改革，中國已經(jīng)到了實現(xiàn)國務(wù)院組織機構(gòu)、職能配置、運行方式法治化的時候了。本次改革把這個目標(biāo)提出來，令人振奮，令人期待。
同時，本次改革還提出了建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度和建立以公民身份證號碼和組織機構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的社會信用代碼制度，完善信息網(wǎng)絡(luò)、金融賬戶等實名登記制度和現(xiàn)金管理制度等。這些制度建設(shè)都是適應(yīng)現(xiàn)代科技發(fā)展、完善政府規(guī)范運行、促進社會良性發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，是現(xiàn)代政府管理體系的基礎(chǔ)設(shè)施，是我國實現(xiàn)建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
不用擔(dān)心“一放就亂”
中國人民大學(xué)校長陳雨露教授認(rèn)為，這次改革是在向兩個方向放權(quán)，一是向市場，更好地發(fā)揮市場的作用，政府立足于市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，減少審批、加強監(jiān)管；一個是向地方放權(quán)，包括下放投資審批的事項、生產(chǎn)經(jīng)營活動的審批事項以及大幅度減少專項轉(zhuǎn)移支付。這是在把財權(quán)和事權(quán)在一定規(guī)模以下都下放到地方。
關(guān)于對 “一放就亂”的擔(dān)心，本次改革已經(jīng)有了充分的考慮，并提出了警示。
同時，我們應(yīng)該看到，一方面，中央政府對各級政府表示出充分的信任。權(quán)力下放到地方，可更加有效地調(diào)動各級政府的積極性。對地方政府來說，權(quán)力大了，也就意味著責(zé)任大了。另一方面，從全國人大、各級人大、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，我們國家還有一個廣泛的監(jiān)督體系。因此，關(guān)于是否“一放就亂”，不用過多擔(dān)心。
對于本次改革之后，是否還會進行類似的改革？陳雨露表示，到本世紀(jì)中葉，中國要建設(shè)成為一個現(xiàn)代化國家，肯定要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的階段進行與時俱進的改革。這種改革，只要方向不錯，把握住節(jié)奏，我們就會看到一個具有中國特色的、現(xiàn)代化國家的法治政府和高效政府離我們越來越近。
