檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法有序開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督，以科技賦能法律監(jiān)督，以行政生效裁判監(jiān)督的高質(zhì)效帶動(dòng)行政審判、執(zhí)行領(lǐng)域監(jiān)督向深層次發(fā)展。《關(guān)于人民檢察院在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督工作的意見(jiàn)》為健全相關(guān)制度機(jī)制，提升法治化程度提供了重要規(guī)則，為檢察機(jī)關(guān)扎實(shí)推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督提供了有力支撐。

2021年6月，中共中央專門(mén)印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正。2024年4月，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于人民檢察院在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督工作的意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》），為檢察機(jī)關(guān)在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督提供了重要的規(guī)則指引。扎實(shí)推進(jìn)行政違法行為檢察監(jiān)督工作，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義，值得高度關(guān)注并展開(kāi)深入研究。

為行政檢察強(qiáng)化履職提供規(guī)則指引

2024年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)行政檢察部門(mén)堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和習(xí)近平法治思想為指引，充分履行行政檢察職能，不斷提升檢察監(jiān)督質(zhì)效，并以全國(guó)人大常委會(huì)專門(mén)聽(tīng)取和審議最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院行政檢察工作情況的報(bào)告為契機(jī)，全面深化行政檢察監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，有序開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督。最高檢堅(jiān)持“行政檢察重在強(qiáng)化履職，實(shí)現(xiàn)有力監(jiān)督”，積極探索檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督（行政訴訟監(jiān)督）職責(zé)中積極穩(wěn)妥開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督工作，適時(shí)印發(fā)《意見(jiàn)》，為各級(jí)檢察機(jī)關(guān)高質(zhì)效履行行政檢察職能提供了操作規(guī)程方面的支撐，有助于克服此前存在的標(biāo)準(zhǔn)不清晰、規(guī)則不明確等難以突破的瓶頸。全國(guó)檢察機(jī)關(guān)行政檢察部門(mén)強(qiáng)化履職，貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》，以行政訴訟監(jiān)督為重心，依法加強(qiáng)對(duì)行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的法律監(jiān)督，扎實(shí)推進(jìn)行政違法行為檢察監(jiān)督工作，聚力做實(shí)“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”。

《意見(jiàn)》的主要內(nèi)容

行政違法行為檢察監(jiān)督既有政治和政策基礎(chǔ)，亦有法律依據(jù)。《意見(jiàn)》使其內(nèi)涵和外延更加明確，具體形式、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序等進(jìn)一步細(xì)化，為相關(guān)實(shí)踐探索提供了具體規(guī)則，為相關(guān)理論研究提供了重要素材和參照。

《意見(jiàn)》由六大部分、29條構(gòu)成。第一部分是“提高政治站位，切實(shí)增強(qiáng)推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督工作的自覺(jué)性、規(guī)范性與科學(xué)性”，包括重要意義、指導(dǎo)思想和工作原則共3條。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的工作原則有6個(gè)，包括堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持依法規(guī)范監(jiān)督，堅(jiān)持精準(zhǔn)監(jiān)督，堅(jiān)持監(jiān)督與支持并重，以及堅(jiān)持推進(jìn)協(xié)同監(jiān)督。第二部分是“準(zhǔn)確把握監(jiān)督范圍、標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)”，由監(jiān)督范圍、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督重點(diǎn)共3條構(gòu)成。監(jiān)督范圍，強(qiáng)調(diào)“符合下列條件且確有必要的，可以啟動(dòng)行政違法行為監(jiān)督程序，依法督促其糾正”，這樣的規(guī)定方法可以促進(jìn)要件裁量的審慎考慮，有助于高質(zhì)效行政檢察履職，而“法律規(guī)定的其他應(yīng)予監(jiān)督的情形”之表述，體現(xiàn)了依法律監(jiān)督的法治思維。在列舉加概括的基礎(chǔ)上，專門(mén)規(guī)定了排除事項(xiàng)，強(qiáng)調(diào)了通則，兼顧了例外情形，體現(xiàn)了規(guī)則的科學(xué)性。監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，專門(mén)就“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)”的情形進(jìn)行完全列舉：超越職權(quán)的；主要證據(jù)不足的；適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；違反法定程序的；明顯不當(dāng)?shù)模徊宦男谢虻∮诼男新殭?quán)的。監(jiān)督重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)立足行政訴訟法關(guān)于“保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的目的和任務(wù)，始終圍繞中心、服務(wù)大局，瞄準(zhǔn)嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的難點(diǎn)、人民群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、社會(huì)治理中的堵點(diǎn)等重點(diǎn)問(wèn)題，緊盯與國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施、民生民利保障、營(yíng)商環(huán)境建設(shè)等密切相關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域，聚焦影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政爭(zhēng)議，加大對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的行政亂作為不作為的監(jiān)督力度。第三部分是“規(guī)范案件管轄與線索管理”，由案件管轄、線索發(fā)現(xiàn)和線索處理共3條構(gòu)成。行政訴訟法、《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》、《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》、《人民檢察院內(nèi)部移送法律監(jiān)督線索工作規(guī)定》等法律及相關(guān)規(guī)范得以被援用，為規(guī)范案件管轄、線索發(fā)現(xiàn)和線索處理提供了較為充足的依據(jù)，也體現(xiàn)了高質(zhì)效行政檢察履職的公信度。第四部分是“嚴(yán)格辦理程序”，此部分內(nèi)容最多，共11條，分別規(guī)定了個(gè)案受理、類案受理、調(diào)查核實(shí)、處理決定、提出檢察建議、終結(jié)審查、移送有關(guān)部門(mén)處理、辦理期限、跟蹤反饋、請(qǐng)示報(bào)告和備案、參照辦理。以過(guò)程論的視角對(duì)辦理程序進(jìn)行全面規(guī)定，體現(xiàn)了《意見(jiàn)》之程序規(guī)則的突出特色，將進(jìn)一步助推高質(zhì)效行政檢察履職。第五部分是“完善配套工作機(jī)制”，由信息共享機(jī)制、司法責(zé)任制、一體化辦案機(jī)制和協(xié)同機(jī)制共4條組成。第六部分是“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”，包括5條，分別是加強(qiáng)工作指導(dǎo)、積極爭(zhēng)取支持、加強(qiáng)理論研究、充實(shí)加強(qiáng)行政檢察力量和做好輿論引導(dǎo)。

《意見(jiàn)》推動(dòng)行政違法行為檢察監(jiān)督政策措施的落實(shí)

行政違法行為檢察監(jiān)督是一個(gè)新課題。近年來(lái)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)和相關(guān)部門(mén)積極探索，取得了一定工作成效，積累了諸多經(jīng)驗(yàn)。《意見(jiàn)》對(duì)這些問(wèn)題予以明確和規(guī)范化處理，有助于“法律監(jiān)督”的范圍更加明確，助推“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”之職能更加豐富完善。

《意見(jiàn)》是對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于行政違法行為檢察監(jiān)督的決策部署的貫徹落實(shí)。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（下稱《決定》）指出，“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”，明確了對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的內(nèi)容、方式和程序要求。“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中”，意味著檢察機(jī)關(guān)在履行其他職責(zé)的過(guò)程中，也要注意展開(kāi)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督。“發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為”，表明了監(jiān)督內(nèi)容，即違法行使職權(quán)的積極作為和違法不行使職權(quán)的不作為。對(duì)于這兩者進(jìn)行判斷，需要對(duì)照相關(guān)法律規(guī)范。“應(yīng)該督促其糾正”——督促履職，是監(jiān)督的效果和目的，主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法履職或者不積極作為的情形，體現(xiàn)了對(duì)檢察機(jī)關(guān)的期待，只要在履職中發(fā)現(xiàn)了上述情形，就“應(yīng)該”督促其糾正。《決定》明確了檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，確立了行政違法行為檢察監(jiān)督的政策、制度乃至法律規(guī)定的框架和目標(biāo)。

此后，《最高人民檢察院關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的意見(jiàn)》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》等文件分別從不同角度就行政違法行為檢察監(jiān)督作出規(guī)定，揭示了確保檢察監(jiān)督實(shí)效性的路徑和目標(biāo)。《意見(jiàn)》為相關(guān)政策措施的落實(shí)提供了相應(yīng)基準(zhǔn)、規(guī)則和程序。

《意見(jiàn)》推動(dòng)行政違法行為檢察監(jiān)督法律規(guī)定的落實(shí)

行政訴訟法第25條第4款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”該款進(jìn)一步明確了行政違法行為檢察監(jiān)督的方式和手段，確立了檢察行政公益訴訟監(jiān)督制度。該款限定了主體標(biāo)準(zhǔn)，為“行政機(jī)關(guān)”添加了“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的”；確認(rèn)了行為標(biāo)準(zhǔn)，即“違法行使職權(quán)或者不作為”；明確了結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，即“致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的”。符合上述情形，檢察機(jī)關(guān)便可以啟動(dòng)行政檢察監(jiān)督。

行政違法行為檢察監(jiān)督主要在于督促行政機(jī)關(guān)對(duì)相應(yīng)違法行為進(jìn)行自糾，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督更多是一種提示性的外部監(jiān)督。《意見(jiàn)》所規(guī)定的6項(xiàng)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，基本上可以與行政訴訟法第70條規(guī)定對(duì)接，即行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：主要證據(jù)不足的，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的，違反法定程序的，超越職權(quán)的，濫用職權(quán)的，明顯不當(dāng)?shù)摹⒃摋l列出的上述6項(xiàng)作為判斷行政違法行為的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范解釋，則檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行判斷的難題就迎刃而解了。

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法有序開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督，以科技賦能法律監(jiān)督，以行政生效裁判監(jiān)督的高質(zhì)效帶動(dòng)行政審判、執(zhí)行領(lǐng)域監(jiān)督向深層次發(fā)展。《意見(jiàn)》為健全相關(guān)制度機(jī)制、提升法治化程度提供了重要規(guī)則，為檢察機(jī)關(guān)扎實(shí)推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督提供了有力支撐。此外，《意見(jiàn)》指出，“積極爭(zhēng)取黨委、人大的重視與支持”。筆者認(rèn)為，有關(guān)檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督跟黨委、人大的重視與支持的問(wèn)題，宜透過(guò)相應(yīng)的立法或者政治規(guī)則予以確認(rèn)、確定，以形成各相關(guān)部門(mén)的法定職責(zé)或者事實(shí)上的責(zé)任和義務(wù)，讓檢察機(jī)關(guān)可以投入更多時(shí)間、更多精力于行政違法行為監(jiān)督之上，更好助力高質(zhì)效行政檢察履職。

（作者楊建順，為中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，比較行政法研究所所長(zhǎng)。原文刊載于《檢察日?qǐng)?bào)》2025年7月1日第3版）

原文鏈接：[檢察日?qǐng)?bào)]楊建順：扎實(shí)推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督　深化高質(zhì)效行政檢察履職